Международные санкции уже стали привычной реальностью, однако до сих пор нередки споры о том, насколько это действенный инструмент влияния мирового сообщества на внутреннюю и внешнюю политику стран, оказавшихся под санкционными ограничениями. «Холод» разбирается, работают ли санкции, почему их вообще стали применять и могут ли они ослабить авторитарный режим (читай: Путина) или, наоборот, играют ему на руку.
Чтобы не пропускать главные материалы «Холода», подпишитесь на наш инстаграм и телеграм.
Кто и почему использует экономические санкции?
Абсолютным рекордсменом по частоте использования этого инструмента являются США: известно, что они ответственны за 35% всех санкций, введенных с 1950 по 2019 год. Следом с большим отставанием идут Евросоюз и ООН.
Популярность экономических санкций как метода ведения внешней политики возросла во второй половине ХХ века: глобализация сделала мир более связанным, что создало возможности для влияния на государства даже на другой стороне глобуса. Кроме того, санкции казались гуманным и менее затратным способом достижения внешнеполитических целей в сравнении с военными интервенциями.
Какими бывают санкции?
Санкции можно классифицировать по целям (защита прав человека, борьба с терроризмом и так далее), типу (например, торговые и финансовые), а также масштабу влияния на экономику страны-цели. В последнем случае обычно говорят о всеобъемлющих, секторальных и таргетированных, или «умных», санкциях.
Всеобъемлющие санкции — это полный отказ от экономических связей с какой-либо страной. В 1990 году иракский диктатор Саддам Хусейн попытался оккупировать соседний Кувейт. Совет безопасности ООН отреагировал введением торгово-финансового эмбарго, которое запрещало любые экономические связи с Ираком за исключением поставок товаров первой необходимости. Агрессор вскоре был изгнан с территории Кувейта войсками международной коалиции, однако санкции не были отменены. Это не помешало Хусейну относительно счастливо править Ираком вплоть до вторжения США и союзников в 2003 году, зато привело к настоящей гуманитарной катастрофе. К примеру, санкции и военные действия стали причиной от 100 до 227 тысяч детских смертей.
Иракская трагедия заставила международное сообщество переосмыслить подход к санкционной политике. В XXI веке особенной популярностью стали пользоваться таргетированные санкции. Так называют ограничительные меры, которые теоретически должны нанести урон не всему обществу, а лишь отдельным компаниям и лицам, связанным с режимом, который развязывает войны, нарушает права человека или фальсифицирует выборы.
Промежуточное положение между описанными категориями занимают секторальные санкции, которые наносят удар по отдельным отраслям экономики (например, энергетической, финансовой или транспортной). К ним можно отнести значительную часть мер, введенных ЕС, США и рядом других стран против России после 2014 и 2022 годов.
Санкции — это эффективно?
Не очень, если оценивать их с формальной точки зрения, то есть по достижению заявленных целей. В таком случае эффективными оказывается от 34% до 37,5% всех введенных санкций. Под «эффективностью» здесь понимается изменение поведения властей подвергнутой санкциям страны в соответствии с требованиями внешних сил или всего международного сообщества. При этом вероятность достижения результата может варьироваться в зависимости от природы ограничительных мер и их инициатора. Так, только около 22% таргетированных санкций ООН можно признать однозначно успешными.
К этим цифрам следует относиться с осторожностью: если не брать в расчет те санкции, которые до сих пор остаются в силе, доля успешных случаев возрастет до 42%. С другой стороны, показатель эффективности может стать немного ниже, если исключить ситуации, в которых санкции вводились против демократических режимов. Порой случается и такое. К примеру, в 1965 году США, недовольные индо-пакистанской войной и сельскохозяйственной политикой Индии, ввели ограничения на поставки в страну продовольственной и военной помощи.
Санкции против демократий более эффективны. Политики, имеющие шансы лишиться власти на ближайших выборах, прекрасно понимают, что экономические последствия введенных ограничений не лучшим образом скажутся на их популярности, поэтому зачастую предпочитают пойти навстречу требованиям зарубежных сил.
Авторитарные режимы в меньшей степени обременены необходимостью соответствовать запросу избирателей. Хотя большинство из них и проводят выборы, голосование не является в полной мере честным и конкурентным, поэтому общественные настроения не играют такой важной роли. Наоборот, иногда введенные ограничения могут укреплять автократии или сделать их более жестокими и агрессивными.
Как санкции ослабляют контроль авторитарных режимов над обществом?
Для начала будет полезно разобраться в том, как инициаторы введения санкций могут представлять себе внутриполитические изменения в автократии, следующие за экономическими ограничениями. Еще несколько десятилетий назад эти взгляды можно было бы описать в терминах «наивной теории». Суть очень проста: Европейский союз вводит ограничения на поставки товаров из России, россияне чувствуют снижение уровня жизни, выходят на улицы и требуют прекратить войну или и вовсе свергают режим. Напуганные власти не оказывают серьезного сопротивления. Цель санкционного давления достигнута.
Как показывает практика, такие ожидания имеют мало общего с реальностью. Санкции не помешали уже упомянутому Саддаму Хусейну сохранять власть на протяжении более десятилетия после вторжения в Кувейт, вполне комфортно чувствуют себя и другие диктаторы, возглавляющие, к примеру, северокорейский или сирийский режимы. Ближневосточный автократ Башар Асад недавно добился возвращения своей страны в Лигу арабских государств, а Ким Чен Ын продолжает беззаботно рассекать просторы корейского полуострова на белых лошадях, роскошных автомобилях и яхтах. Сирия и КНДР упомянуты не случайно: именно они удерживают «почетное» третье и четвертое место по количеству полученных санкций среди всех стран мира. К слову, после 24 февраля Россия обогнала Иран и переместилась на уверенную первую строчку.
Сегодня и ученые, и политики признают, что санкции влияют на отношения между авторитарными режимами и обществом более сложным образом. Так, ряд исследователей считают введение санкций важным сигналом для оппозиционных групп внутри недемократических режимов.
Недовольные властями видят поддержку со стороны влиятельных зарубежных стран и начинают еще активнее бороться с авторитаризмом. Их ожидания сводятся к тому, что санкции сделают режим слабее, а международная поддержка, напротив, увеличит их собственный организационный потенциал. Так, считается, что санкции сыграли ключевую роль в убийстве диктатора Рафаэля Трухильо.
Один из самых кровавых правителей в истории Латинской Америки управлял Доминиканской Республикой с 1930 по 1961 год. За это время он успел печально прославиться, к примеру, инициацией «петрушечной резни», в ходе которой доминиканские солдаты убили тысячи проживавших в республике темнокожих гаитян. Чаша терпения международных наблюдателей переполнилась в 1960 году, когда Трухильо организовал покушение на своего давнего критика — президента Венесуэлы Бетанкура. Против доминиканского режима были введены санкции, которые нанесли сильный удар по одной из главных отраслей местной экономики — производству сахара. Трухильо лишился поддержки зажиточных доминиканцев и среднего класса и в конце концов был застрелен в собственном автомобиле заговорщиками, понимавшими, что их действия получат одобрение со стороны доминирующей в регионе внешней силы — США (отдельные источники и вовсе называют сотрудников ЦРУ соорганизаторами убийства).
Кроме того, известно, что в автократиях, где проводятся ограниченно конкурентные выборы, рассерженные граждане все же могут «наказывать» лидеров за вызванные санкциями экономические трудности на избирательных участках. В 2001 году легендарный зимбабвийский президент Роберт Мугабе попытался отнять у оставшихся в стране белых фермеров землю и получил жесткий санкционный ответ со стороны США и ЕС. Недовольные экономическим кризисом граждане едва не лишили Мугабе президентского поста: даже несмотря на масштабные фальсификации, оппозиция обеспечила себе рекордно высокую долю голосов на выборах.
Как санкции укрепляют контроль авторитарных режимов над обществом?
В ряде недемократических стран попадание под санкции может приводить к росту поддержки властей. В политологии такой эффект называют «объединение вокруг флага». Если режим легитимизирует свое существование, например, борьбой с «развращенным / империалистическим / капиталистическим / прогнившим Западом» или любыми другими коварными внешними врагами, санкции с их стороны служат дополнительным подтверждением того, что граждане годами слышали от телевизионных пропагандистов. Следовательно, делает незамысловатый вывод обыватель, «западные страны» действительно хотят для нашей страны самого худшего. Например, в Венесуэле, где традиционно силен антиамериканский ресентимент, введение США санкций против режима Мадуро не вызвало восторга у многих избирателей.
Другая полезная для авторитарного режима стратегия — списать собственные управленческие провалы на воздействие санкций. Масштабный вооруженный конфликт может снизить уровень жизни в любом государстве, однако наличие монопольного контроля над СМИ позволяет подменить причинно-следственную связь и объяснять экономические сложности не безрассудными действиями правительства, а попытками иностранных государств, к примеру, как сказал Путин, «раскассировать Российскую Федерацию», что бы это ни значило.
Не будет лишним сказать и о том, что введение санкций и последующие экономические кризисы создают стимулы для того, чтобы государство начало более активно вмешиваться в экономику. Ни один авторитарный режим в действительности не хотел бы, чтобы его граждане занимались борьбой за существование. Гораздо проще добиваться лояльности населения, когда и телевизор бодро рассказывает о ежегодном увеличении надоев, и холодильники ломятся от продуктов. Поэтому в том случае, если санкции приводят к разорению частных предприятий (или уходу зарубежных компаний из страны), власти чаще всего пытаются сделать так, чтобы их место заняли другие, напрямую связанные с государством компании, и восполнить понесенные населением издержки. Таким образом, санкции вполне могут сделать население авторитарных стран еще более зависимым от режима с экономической точки зрения.
Наконец, если государство исчерпывает свой потенциал по покупке лояльности беднеющего населения, у властей часто не остается иного выхода, кроме как прибегнуть к репрессиям против растущего числа недовольных. В особенности это касается всеобъемлющих санкций, которые, согласно ряду исследований, значительно ухудшают ситуацию с правами человека в подвергнутых ограничениям странах.
Как российский режим объясняет санкции своим гражданам?
Страны, ответившие на действия России в Украине санкциями, не вызывают у граждан больших симпатий. По данным «Левада-центра», на конец 2022 года 73% россиян плохо относились к США. Для сравнения: в конце 2021 года таковых насчитывалось всего 42%.
По графику заметно, что в последний раз резкий рост этого показателя происходил в середине 2014 года, как раз во время начала конфликта в Донбассе и введения одного из первых пакетов санкций. Конечно, не стоит забывать о многочисленных искажениях, свойственных социологическим опросам в автократиях, однако их результаты по не самым чувствительным темам все же способны адекватно отразить общие настроения.
Ключевую роль в возникновении описанной реакции играет пропаганда. В политических шоу на ТВ регулярно говорят о санкциях как о попытке «разрушить» Россию, хотя в действительности европейские чиновники подчеркивают, что главная цель экономического давления — снизить возможности для продолжения агрессии. Президент США Джо Байден и вовсе заявлял, что США не призывают к смене политического режима в России.
Российские государственные СМИ хорошо известны умением манипулировать общественным мнением. К примеру, исследователи обнаруживают статистическую зависимость между положением дел в российской экономике и частотой упоминания США в государственных медиа. Когда российская экономика падает, пропагандисты начинают активно интересоваться уровнем жизни за океаном. Цель достаточно прозаична — доказать аудитории, что «у нас-то еще не все так плохо, а там вообще негров линчуют!».
За примерами далеко ходить не нужно: в марте 2022 года жители Нью-Йорка жаловались корреспондентам RT на подорожание продуктов, а в апреле загадочные «американские телезрители», согласно сообщениям «Звезды», горячо поддержали телеведущую, несогласную с позицией Байдена по энергетическому кризису.
Еще одна примечательная черта российской пропаганды — умение распределять ответственность за неудачи между политическими институтами. Известно, что аннексия Крыма положительно сказалась на одобрении деятельности Путина, а вот ответственность за последовавшие экономические сложности была возложена на Государственную думу и правительство: президент ассоциировался только с «успешной» частью авантюры. Так что даже если текущие санкции приведут к масштабному обвалу российской экономики, у режима всегда будет оставаться возможность приписать ответственность правительству и показательно отправить нескольких чиновников в отставку.
Как санкции влияют на авторитарные элиты?
Эффект от всеобъемлющих или секторальных санкций может и укрепить, и разобщить правящую коалицию. С одной стороны, лишаясь доходов, необходимых для обеспечения приемлемого уровня жизни населения, режим может заинтересоваться частными активами. Так, уже в декабре правительство предложило крупному бизнесу сделать «добровольный» взнос в российский бюджет. Под удар могут попасть не только настоящие олигархи, но и просто состоятельные граждане. При желании «первую ласточку» можно увидеть даже в развернутой кампании по борьбе с интернет-коучами, уклоняющимися от уплаты налогов.
Потребность в деньгах усиливается не только у режима, но и у многочисленных внутриэлитных групп, ориентированных на личное обогащение с помощью государства. Иногда это становится причиной обострения борьбы за все более истощающуюся из-за санкций ресурсную базу.
С другой стороны, санкции могут дополнительно обогатить близких к режиму бизнесменов. Уход иностранных предприятий с подсанкционного рынка создает конкурентные преимущества для отечественных компаний и повышает спрос на их продукцию. В российских реалиях речь идет еще и о получении привлекательных активов зарубежных компаний или «проштрафившихся» бизнесменов по цене гораздо ниже рыночной.
Но самое главное, авторитарные лидеры, как правило, прекрасно осознают, что их выживание напрямую зависит от лояльности людей, имеющих доступ к материальным и в особенности силовым ресурсам. Поэтому зачастую в период кризисов они не разоряют своих сподвижников, а, напротив, перераспределяют ресурсы в их пользу, пытаясь компенсировать потери от санкций.
Эти соображения вкупе с плачевными гуманитарными последствиями всеобъемлющих санкций привели к широкому использованию таргетированных ограничительных мер. Яркий пример «умных» санкций — запрет на въезд в Евросоюз или США для чиновников и близких к режиму предпринимателей, а также заморозка их активов. Учитывая, что автократы гораздо больше зависят от элит, а не от избирателей, кажется, что эта логика имеет под собой основания. Тоскуя по утраченным капиталам, влиятельные игроки могут предъявить претензии автократу и тем самым заставить его изменить политику.
Так почему Фридман и Абрамович еще не свергли режим?
Россия представляет собой наглядную иллюстрацию того, почему эффективность таргетированных санкций тоже далека от идеала. Конечно, российские элиты, в первую очередь крупные бизнесмены, понесли в 2022 году колоссальные потери, причем не только финансовые, но и репутационные. Богатые россияне десятилетиями вкладывались в покупку зарубежных футбольных клубов, финансировали музеи и престижные университеты, чтобы улучшить свой имидж и получить место за «большим столом» в мировой экономике. 24 февраля перечеркнуло эти усилия. Даже Павел Дуров, имеющий весьма опосредованное отношение к путинской системе власти, просит не называть его российским предпринимателем.
Однако проблема состоит в том, что бизнес уже давно не оказывает определяющего влияния на российскую политику. В России сложилась персоналистская диктатура: принятие ключевых решений зависит от воли отдельно взятого человека, а окружение автократа по большей части обладает лишь правом совещательного голоса. Последние годы крупные предприниматели, за редким исключением, выполняли роль кошелька партии власти и приближенных Владимира Путина, а также лоббировали свои интересы в органах власти, не переступая через неформально прочерченные «красные линии». В обмен на лояльность и невмешательство в политику государство не сильно интересовалось их бизнесом.
Более того, санкции привели к парадоксальной ситуации. Заморозка зарубежных активов сделала сохранившуюся в России собственность гораздо более ценной для олигархов. Таким образом, некоторые из них стали еще более зависимыми от российского режима. Если судить по недавнему интервью Леонида Волкова, даже несмотря на эти риски, некоторые из них потенциально были бы готовы открыто выступить против Владимира Путина, но отсутствие проработанного механизма снятия зарубежных санкций делает эту затею слишком опасной.
Антироссийские санкции вообще работают?
Пока прошло слишком мало времени, чтобы дать однозначный ответ на этот вопрос. Можно отметить лишь то, что российская экономика понесла гораздо меньшие потери, чем это предсказывали большинство экспертов. В 2022 году ВВП России снизился всего на 2,1%, а в 2023 году МВФ пророчит ему небольшой рост. Вопросы о причинах такой устойчивости следует адресовать скорее экономической, а не политической науке.
Среди наиболее очевидных факторов можно назвать переориентацию российской экономики на альтернативные рынки (после 24 февраля объем торговли России с Турцией вырос на 198%, с Китаем — на 64%, с Индией — на 310%), налаживание параллельного импорта подсанкционных товаров через страны Центральной Азии и Южного Кавказа, а также высокую квалификацию менеджмента российского Центробанка. С гораздо более подробными (и компетентными) рассуждениями на эту тему можно ознакомиться в докладе российских экономистов для проекта Re:Russia.
Если санкции такой сложный и противоречивый инструмент, почему его вообще используют?
Для начала следует критически осмыслить идею о том, что западные политики вводят санкции исключительно для достижения заявленных целей по урегулированию конфликта. Несомненно, среди них есть множество людей, которые искренне хотели бы восстановления украинской государственности в прежних границах, однако усредненный политик в первую очередь думает о своих перспективах на ближайших выборах. Поддержка Украины остается достаточно высокой как среди граждан стран ЕС, так и США или Великобритании; с такой точки зрения санкции — не просто рациональный инструмент решения конфликта, но и ответ на запрос избирателей, которые возмущены действиями России и требуют хоть каких-то действий от своего правительства.
Можно подвергнуть сомнениям и то, что эффективность санкций вообще следует оценивать только по видимым последствиям. Они выполняют крайне важную сдерживающую функцию. Мы не знаем, каким был бы мир, если бы западные демократии не боролись с нарушением прав человека, репрессиями или терроризмом с помощью экономических ограничений. Но можем предположить, что отсутствие даже такого «наказания» еще больше развяжет автократам руки: танки не только под Киевом, но и Ригой; не только Украина, но и Тайвань. Ну и не стоит забывать, что во множестве случаев санкции все же достигали своих целей. Просто для этого требовалось время.
