«Холод» продолжает цикл статей ведущего российского политолога Григория Голосова о будущем России после Путина. В своей новой колонке он рассматривает самое популярное требование российской оппозиции — переход страны к парламентской системе управления. Гарантирует ли такая система демократию? Голосов объясняет, почему нет.
Чтобы не пропускать главные материалы «Холода», подпишитесь на наш инстаграм и телеграм.
Предыдущую статью я закончил тезисом о том, что требования оппозиции должны быть политическими, а не институциональными. Да, любые стратегические цели, связанные с демократизацией, включают в себя институциональный аспект. Но нынешние требования российской оппозиции обозначают в качестве цели не только демократию как таковую, но и некоторые специфические особенности устройства государственных институтов, которое в политической науке называют «институциональным дизайном». Я не думаю, что это правильно, и объясню почему.
Наиболее примитивный — и привлекательный, как кажется, только своей простотой — подход к формулированию оппозицией своих требований основан на том, что скоро России не станет. Страна распадется, а значит, и разговоры о ее будущем устройстве не имеют смысла. Я уже писал о том, что считаю этот подход несостоятельным, и повторяться не буду.
Те деятели оппозиции, которые придерживаются другого подхода, обычно выдвигают идеи о переходе к парламентской системе правления и о федерализации как основных направлениях институционального развития. Обсудим первую из этих идей.
Предположим, что когда-нибудь российская оппозиция приобретет достаточно политических ресурсов, чтобы поставить свои требования на повестку дня. Предположим также, что ее главным требованием будет именно установление парламентской системы, однако при этом оппозиция будет не настолько сильна, чтобы обойтись без переговоров с теми политическими силами, которые не поддерживают переход к демократии. Эти силы предпочли бы сохранить за собой фактическую власть, а вместе с ней и ограничения политических прав и свобод, но при этом готовы на какие-то формальные уступки — видимость компромисса. Я полагаю, что на такую уступку, как переход к парламентской системе, эти силы могли бы пойти легко, но как раз это-то и плохо.
Парламентаризм — это еще не демократия
Давайте разберемся, как идея демократии связана с двумя основными разновидностями институционального дизайна — парламентской и президентской системами. Президентская система наделяет главу исполнительной власти значительными полномочиями, ставя его во главе правительства и позволяя ему обходить парламентское законотворчество путем применения права вето и издания президентских указов. Это нередко открывает дорогу к авторитаризму. Известно немало примеров узурпации власти президентами, оказавшимися у власти в результате демократических выборов. Однако только этим претензии к президентской системе не исчерпываются. В политической науке теоретические аргументы против нее были хорошо, и при этом вполне популярно суммированы Хуаном Линцем в статье «Опасности президентства» (1990).
Однако и парламентская система вполне совместима с одной из разновидностей авторитаризма, а именно с партийным режимом. Таких примеров не так уж много, но лишь потому, что основные исторические разновидности партийных режимов (прежде всего коммунистические) обходились без демократического антуража, не были электоральными. Да, по своей институциональной форме коммунистические режимы представляли собой радикальную версию парламентаризма, но это не имело значения для их повседневного функционирования.
Там, где правящие круги считали необходимым имитировать демократию — то есть сохраняли несвободные выборы и регулируемую многопартийность, — парламентская система не была препятствием для автократии. Примеры сравнительно мягких авторитарных режимов, существующих в парламентской институциональной оболочке, дают нам Сингапур и, до последнего времени, Малайзия. Есть и гораздо более жесткие, по-настоящему репрессивные режимы такого рода — например, режим Хун Сена, который с небольшими перерывами правил Камбоджей с 1985 года и ныне остается у власти. Формально Камбоджа — парламентская монархия, но у руля там отнюдь не король, а Хун Сен в качестве премьер-министра и лидера правящей партии. Режим Хун Сена считается одним из самых характерных образцов автократии в современном мире.
Как работает парламентская модель?
Почему такое возможно? Чтобы ответить на этот вопрос, надо разобраться в базовой механике парламентской системы. Она проста, но не очевидна. Само словосочетание «парламентская система» подсказывает, что это такое государственное устройство, при котором силен парламент. А поскольку в большинстве президентских автократий роль парламентов весьма скромная, то и возникает идея о том, что вместе с институционально сильным президентом уйдет и авторитаризм. Но эта идея далека от истины.
В действительности даже в условиях демократии парламентская система не гарантирует, что парламент будет сильнее главы исполнительной власти, то есть премьер-министра. Представим себе ситуацию, при которой премьер опирается на прочное парламентское большинство в лице его собственной партии. Будет ли эта партия противостоять премьеру при принятии законов, не говоря уже о том, чтобы отправить его в отставку, вынеся вотум недоверия? Теоретически это возможно, но на практике, конечно, правящая партия не будет тормозить принятие собственных законов, не говоря уже о том, чтобы лишить саму себя власти, отстранив премьера от должности.
Если в парламенте есть однопартийное большинство, то смещение премьера, который не справляется со своими обязанностями, становится исключительно задачей правящей партии, а не парламента как такового. Сама партия служит ключевым механизмом, препятствующим возникновению режима личной власти. Так оно иногда и происходит. Скажем, в Японии Либерально-демократическая партия почти без перерывов находится у власти уже несколько десятилетий, но число премьеров, сменившихся в стране за это долгое время, гораздо больше, чем в большинстве западноевропейских стран. Причина проста: у японских либерал-демократов есть отработанный механизм ротации высших партийных постов.
Конечно, чехарда японских премьеров — явление особенное даже по меркам демократий, но в целом при нормальной работе демократических институтов парламентская система успешно предотвращает возникновение режимов личной власти. В условиях авторитаризма дело обстоит иначе. Упомянутый выше Хун Сен в Камбодже полностью контролирует свою партию, а партия пользуется прочным большинством в парламенте, потому что реальная оппозиция в этой стране подвергается жестоким репрессиям и не допускается даже к участию в выборах. Сместить Хун Сена некому. И даже формальные ограничения на число сроков пребывания у власти не могут послужить ему помехой, потому что в условиях парламентской системы такие ограничения необязательны.
Парламентаризм в автократиях
Парламентская система сравнительно редко встречается среди автократий не потому, что она в принципе противопоказана авторитаризму, а потому, что обязательным условием для нее является существование правящей партии. А это значит, что глава режима должен постоянно заботиться об организационной стабильности партии, пестовать лояльность внутрипартийной бюрократии и актива. Это лишнее обременение. Логика развития персоналистского режима часто ведет его к тому, чтобы избавить лидера от внутрипартийных ограничений. Это достигается путем перехода к президентской форме правления. Скажем, в Турции, которая десятилетиями сохраняла парламентскую систему, резкое усиление авторитарных тенденций в последние годы было связано с переходом к президенциализму.
Однако не исключена и противоположная динамика. Например, Серж Саргсян, отработав два положенных срока президентом Армении, не решился пойти на «обнуление». Вместо этого он инициировал переход к парламентской системе и стал премьером, получив поддержку колоссального большинства депутатов избранного в 2017 году парламента. Конец этому эксперименту положили массовые протесты, в результате которых сначала сам Саргсян, а потом и его партия были вынуждены отказаться от власти. Понятно, что произошло это по сугубо политическим причинам. Если бы не протестное движение, то у Саргсяна все получилось бы.
Можно, конечно, надеяться на то, что политическая трансформация в России, если она произойдет, приведет к формированию такой многопартийности, при которой в парламенте просто не будет одной правящей партии. А если премьера выдвигает коалиция, то это само по себе значительно увеличивает политическую силу парламента и ограничивает возможности установления режима личной власти. Я нахожу такую перспективу вполне вероятной. Но важно понимать, что такой исход гарантирует не парламентская система как таковая, а политические условия ее установления.
Конечно, выборы, которые приведут к возникновению правящей коалиции, должны быть свободными. Предположим, что это условие будет выполнено. Однако и тогда коалиционный характер правления сохранится лишь при условии, что представленные в коалиции партии сохранят организационную независимость от партии премьера. Но это зависит от стабильности и идеологической последовательности партий. На появление таких партий уходит время. В России они вряд ли появятся на начальной стадии демократизации.
Современный российский парламентаризм
Напомню, что в 1999 году в России был избран многопартийный парламент, в котором президентская партия, «Единство», была в меньшинстве. Однако за несколько последовавших лет многопартийность была полностью утрачена. На выборах 2003 года победила «Единая Россия», в которую влились несколько партий, перешедших на сторону Владимира Путина. Эту динамику я не связываю с тем, что Путин занимал президентский пост. Рассуждая чисто гипотетически, если бы он был премьером, то стимулы к консолидации парламентского большинства были бы еще сильнее. Организационно слабые, рыхлые партии с неопределенными идеологическими позициями — идеальные объекты для хищнического поглощения исполнительной властью независимо от того, у президента она или у премьера.
К сожалению, есть все основания для опасений, что российские партии сразу после демократизации будут именно такими. Это не означает, что следующий глава российской исполнительной власти, будь он премьером, обязательно закончит так же, как Путин. Но это означает, что парламентская система сама по себе не исключает такого варианта.
В заключение хочу подчеркнуть, что я считаю парламентскую систему хорошей, достойной формой правления и совершенно не исключаю, что именно она окажется оптимальной для России будущего. Однако не нужно смотреть на этот институциональный дизайн ни как на волшебное средство от автократизации, ни как на средство достижения каких бы то ни было иных политических целей. Переход к парламентской системе может служить стратегической целью политических сил, выступающих за демократию. Но какие-то из них могут склониться в пользу президентской системы. Это не критерий приверженности демократии и не то требование, которое должно стоять на повестке дня российской оппозиции.
Мнение автора может не совпадать с мнением редакции.
