«Холод» продолжает цикл статей ведущего российского политолога Григория Голосова о будущем России после Путина. Как должен измениться институт управления государством? Оппозиция часто говорит о том, что нынешний федерализм, даже вынесенный в название страны, лишь имитация, а федерализм настоящий — одна из главных целей следующей власти. Голосов охотно соглашается с этой идеей и объясняет, как такой цели добиться.
Чтобы не пропускать главные материалы «Холода», подпишитесь на наш инстаграм и телеграм.
Продолжим разговор об институциональных изменениях, которые предлагает российская оппозиция. В прошлой статье я писал о парламентской системе, сейчас хочу затронуть другую идею, которая циркулирует в оппозиционных СМИ и соцсетях, — идею федерализации, или, как иногда уточняют, глубокой федерализации. Я полагаю, что после перехода к демократии восстановление российского федерализма не только желательно, но и практически неизбежно. Однако без перехода к демократии любая децентрализация власти будет по определению авторитарной. А можно ли эти два процесса — демократизацию и возврат к федерализму — совместить, спросите вы. Сейчас разберемся.
Что такое федерализм и что им напрасно называют
Для начала выясним, что такое федерализм. В России широко распространено мнение, что федерализм — это такое состояние государства, при котором регионы пользуются значительной и всесторонней автономией от центрального правительства. Например, часто говорят о том, что бюджетная политика, направленная на изъятие у регионов значительной части доходов, ведущая их к дотационности и зависимости от центра, — это прямое следствие отсутствия федерализма. Однако бюджетные отношения между органами власти, находящимися на разных уровнях территориальной организации, могут быть более или менее равновесными, неважно, является государство централизованным или федеральным.
Объективным показателем бюджетной централизации служит доля налогов, собираемых центральным правительством, в общем объеме государственного налогообложения. В федерациях эта доля, как правило, ниже, чем в унитарных государствах. Однако есть и федерации, где уровень бюджетной централизации сравнительно высок (Австралия и Австрия), и унитарные государства, где он низок (например, большинство скандинавских стран и Япония). В целом бюджетная децентрализация не обязательно связана с федерализмом даже в зрелых демократиях, а в новых демократиях эта связь и вовсе почти не просматривается.
Нет прямой связи и между федерализмом и уровнем политической автономии, которой пользуются регионы. Скажем, было бы наивно и фактически неправильно утверждать, что коммуны Швеции, служащие в этой стране основой территориальной организации государства, имеют меньше политической автономии, чем территориальные единицы большинства федераций. Шведские муниципальные образования управляются местными собраниями, которые избирают граждане, и исполнительными комитетами, формируемыми этими собраниями по правилам парламентской системы правления. В пределах своих полномочий — а они весьма широки — эти муниципальные органы вполне автономны от центрального правительства.
Наконец, нет прямой связи между федерализмом и тем, каким образом регионы представлены в центральной системе государственного управления и, стало быть, той степенью, в которой они могут влиять на политику центра. В федерациях обычно существуют верхние палаты парламентов, которые по своему мандату призваны защищать права и интересы регионов и в большинстве случаев обеспечивают примерное равенство регионов по мерам представительства. Скажем, в Сенате США представительство штатов равное, хотя штаты сильно различаются по численности населения. Однако такая практика не чужда и унитарным государствам. В Италии Сенат тоже формируется по принципам, ставящим малые регионы в привилегированное положение, и при этом пользуется полномочиями, превосходящими полномочия верхних палат в большинстве федераций.
Все это, естественно, подводит нас к вопросу о том, что же такое тогда федерализм. Может быть, это фикция? Может быть, просто слово из политического лексикона, в котором, вообще-то, нет недостатка в бессмысленных лексических единицах? Нет. Федерализм — это вполне осмысленный термин, и означает он то, что права регионов — прежде всего их политическая самостоятельность и каналы влияния на центральную власть — не просто существуют, но являются конституционно гарантированными. Федеральные власти не могут менять эти права по собственному усмотрению, с помощью закона или иного государственного акта. Таким образом, федерализм — это конституционно-правовое установление.
Федерализм при авторитаризме — это возможно?
В некоторых странах федерации создавались путем заключения договоров между учреждавшими их регионами. В современном мире примерами таких «договорных» федераций служат США и Объединенные Арабские Эмираты. Чаще, однако, гарантии прав регионов просто вписываются в конституцию при ее принятии. Так или иначе, смысл федерализма состоит в том, что права регионов неотчуждаемы и гарантированы основным законом. Это главное правило федерализма.
Тогда возникает следующий вопрос: может ли существовать федерализм в условиях авторитарного режима? Многие ученые отвечают на этот вопрос категорически отрицательно, подчеркивая, что поскольку авторитаризм (или, во всяком случае, персоналистская автократия) — это игра без правил, то никакие конституционно-правовые установления не имеют смысла, а являются фиктивными по определению.
Я придерживаюсь более сдержанного мнения по этому вопросу. Как и с любыми другими авторитарными институтами, ситуация с федерализмом, на мой взгляд, такова, что правила не столько отсутствуют, сколько применяются избирательно — в той мере, в какой их применение не вступает в противоречие с интересами самого сильного игрока. А это центральная власть.
Авторитарная центральная власть может быть заинтересована в том, чтобы автономия регионов оставалась в тех рамках, которые прописаны в конституции, а иногда — далеко за эти рамки выходила. Примером региона, власти которого, мягко сказать, не чувствуют себя ущемленными в современной российской политике, может служить Чечня. Близкие примеры из практики других авторитарных режимов многочисленны.
Например, Эфиопия в течение длительного времени служила примером федерации, где местные автократы пользовались всей полнотой власти при минимальных ограничениях со стороны властей в Аддис-Абебе. Следует подчеркнуть, что эта ситуация вполне соответствовала нормам, вписанным в эфиопскую федеральную конституцию. Если правила удобны для всех, то кому выгодно их нарушать? На самом деле эфиопский федерализм дал сбой и привел к кровавой гражданской войне именно тогда, когда страна стала делать первые робкие шаги к демократии.
В России авторитарные тенденции начали проявляться в 1990-х годах как на уровне федерального центра, так и в регионах. Но в регионах они были, пожалуй, сильнее. Многие избранные губернаторы фактически узурпировали власть, устранили всю местную оппозицию и, как кажется, намеревались править вечно. Отмечу, что централизаторская повестка дня, с которой Путин начал свою деятельность в качестве президента России, не вызвала тогда отторжения у граждан страны. Многие из них усматривали в губернаторском произволе большее зло.
Федерализм в современной России — не федерализм
С тех пор многое изменилось. В современной России от федерализма остались, как говорится, рожки да ножки. Регионы подвергаются бюджетной дискриминации, их политическая автономия полностью подорвана отменой губернаторских выборов (думаю, не надо доказывать, что и после формального восстановления эти выборы остаются фикцией), а представительство на федеральном уровне узурпировано «Единой Россией» и губернаторами, которые фактически назначаются Кремлем. Все это должно быть исправлено — и, я уверен, будет исправлено — в процессе демократизации.
Однако реалии региональной политической жизни таковы, что в каждом из регионов ныне сложились сплоченные, контролирующие все сферы жизни правящие группы, служащие опорой авторитаризма на местах. Парадоксально, но сытому, спокойному существованию этих групп сейчас в какой-то мере мешает только то, что федеральный центр время от времени меняет их верхушку путем назначения губернаторов-«варягов». Однако для того, чтобы эти новые назначенцы сохраняли хоть какой-то уровень административной эффективности, им надо находить общий язык с большинством местных политических, административных и экономических боссов.
Как добиться федерализма в России будущего?
Теперь зададимся вопросом: что получится, если требование о «глубокой федерализации» будет сформулировано и выполнено на раннем этапе перехода к демократии? Эти правящие группы исчезнут сами собой? То есть покинут страну? Не смогут выиграть свободные выборы, если те будут назначены? Подвергнутся тотальной люстрации? Мне кажется, положительный ответ на каждый из этих вопросов был бы наивным. Степень контроля этих групп над регионами сейчас такова, что их фактические лидеры останутся у власти если не в личном качестве, то через своих представителей. Новая авторитарная децентрализация станет политическим фактом. И вот еще один вопрос: мы действительно хотим, чтобы она была конституционно гарантированной?
Я полагаю, что возврату к федерализму должен предшествовать достаточно длительный переходный период, в течение которого центральная власть должна будет обладать серьезными полномочиями по отношению к регионам. Более того, и после демократизации конституционные рамки российского федерализма должны быть примерно такими же, как и было прописано в Конституции 1993 года. Единственное существенное изменение, которое я бы внес, заключается в том, что конституция должна недвусмысленно, исключая всякие лазейки и обходные пути, гарантировать выборы глав регионов либо населением напрямую, либо региональными законодательными собраниями.
В остальном именно положения о федерализме я считаю наиболее жизнеспособной (возможно, самой жизнеспособной) частью той версии основного закона. Если в процессе конституционного строительства и понадобятся изменения в территориальной политике, то они, на мой взгляд, должны касаться уточнения и расширения прав органов местного самоуправления. На фундаментальном уровне отсутствие эффективного самоуправления на местах — одна из основных проблем, затормозивших демократическое развитие России еще в 1990-х. Однако к федерализму эта проблема отношения не имеет. Собственно, именно пользовавшиеся федеральными гарантиями губернаторы сыграли довольно заметную роль в том, что местное самоуправление в России дошло до нынешнего ничтожного состояния.
***
Заканчивая разговор об институциональных реформах как предмете политических требований в целом, хотел бы вспомнить о неудачном опыте строительства демократических институтов в Ираке после военной операции, предпринятой США и их союзниками в 2003 году. В течение некоторого времени Ирак оставался оккупированной страной и местные политики оказывали весьма скромное влияние на выбор формы правления после восстановления независимости. При ведущем участии американских экспертов для Ирака была разработана конституция, полностью соответствующая мечтам некоторых современных российских оппозиционеров: сочетание парламентской системы с весьма глубоким федерализмом.
Идеальная конституция Ирака никогда не работала. Страна пришла в хаотическое состояние, отягощенное такими проблемами, за решение которых пришлось заплатить всему миру, и по сей день не может выйти из глубокого политического кризиса. А ведь это была, рассуждая теоретически, действительно хорошая, тщательно проработанная с юридической точки зрения конституция. Несомненно, намерения ее авторов были самыми благими. Но тут уж практика — критерий истины. Политические проблемы далеко не всегда решаются институциональными средствами, а если они не решены, то хорошие институты не помогут.
Мнение автора может не совпадать с мнением редакции.
