Несменяемее Путина

Как работает ГПУ президента и его глава Лариса Брычева —
женщина, от которой зависят все законы в России

Государственно-правовое управление президента (ГПУ) — могущественное ведомство. Здесь пишут поправки в Конституцию, превращают в законы политические решения и блокируют не нужные Кремлю законопроекты. Анна Пушкарская рассказывает историю ГПУ и его главы Ларисы Брычевой — чиновницы, которая занимает этот пост дольше, чем Владимир Путин управляет страной.

16 января 2020 года Владимир Путин в Ново-Огарево впервые встретился с членами рабочей группы по подготовке поправок в Конституцию, которые президент предложил внести в послании Федеральному собранию днем раньше. Присутствовала на встрече и глава Государственно-правового управления (ГПУ) президента Лариса Брычева — она молчала и листала Конституцию.

Через четыре дня проект поправок, которые вроде бы только начали обсуждать, уже был внесен в Госдуму. Сопредседатели рабочей группы тогда заявили, что изменения в основной закон уже на момент послания Путина находились в «высокой степени готовности» — и были «четко сформулированы» в ГПУ: один из редких эпизодов, когда на реальную роль формально технического учреждения указали публично. На самом деле «готовят» в ГПУ практически все документы, регулирующие жизнь россиян: без визы Брычевой в Госдуме не может появиться ни один закон; в парламенте управление называют «основным think tank работы с правовым материалом нашей страны». 

Особые отношения с ГПУ и у президента. По словам околокремлевского  политолога Виталия Иванова, Брычева входила в узкий круг чиновников, с которыми Путин обсуждал первые реформы по централизации власти, еще когда был исполняющим обязанности главы государства. Познакомились они и того раньше. Известный юрист, специализирующийся на конституционном праве, пересказывает байку, которую он, по его словам, не раз слышал от коллег: «Когда Путин был сотрудником Смольного, он приехал в Москву и сидел в приемной администрации президента как бедный родственник. Брычева оказалась единственной, кто проявил гостеприимство, откликнулся на его вопросы. Это было с благодарностью воспринято на все времена».

Времена эти продолжаются и в 2020 году.

Железный Руслан

История ГПУ началась с указа Бориса Ельцина, подписанного в тот же день, когда СССР официально прекратил свое существование — 12 декабря 1991 года. Образовать управление, которое занималось бы правовой подготовкой решений президента и редактировало законы, Ельцин поручил вице-премьеру РСФСР и будущему соавтору российской Конституции Сергею Шахраю. Три сотни сотрудников разместились в бывшем здании ЦК КПСС на Старой площади. 

Название сразу сыграло с ГПУ злую шутку. «Я исходил из того, что создается юридическое учреждение, необходимое для организации работы президента и его взаимодействия с парламентом, и предложил назвать его Государственно-правовым управлением, — объясняет Шахрай “Холоду”. — На следующий день газеты написали, что Шахрай возрождает в подвалах Старой площади ГПУ (Государственное политическое управление при НКВД, занимавшееся, в частности, политическими репрессиями. — Прим. «Холода»), о том же говорил и министр юстиции. Отчасти поэтому я не стал начальником управления и теперь внимательно отношусь к аббревиатурам». Возглавил ГПУ в итоге бывший замполит танкового батальона Александр Котенков — он тоже вспоминал об обвинениях в адрес ГПУ в том, что оно является неконституционным надгосударственным органом.

«Аббревиатура ГПУ вызывала тени прошлого и была неуместной», — подтверждает спустя почти 30 лет бывший член Комитета по законодательству Верховного совета РФ Владимир Мазаев. После создания управления Мазаев заявил о «зловещем смысле» передачи законопроектных функций Кремлю: «Речь идет об историческом выборе: или Россия сделает ставку на создание силовых структур типа ГПУ, или наше государство будет продвигаться к подлинному правовому идеалу». Через пару лет уже глава Минюста Юрий Калмыков пожалуется на заседании правительства, что ГПУ, «превратившись фактически в Политбюро», пытается рецензировать документы в абсолютно всех сферах права. 

Борис Ельцин с Сергеем Шахраем, 1994 год.
Фото: Дмитрий Соколов / архив президентского центра Б.Н.Ельцина

После Котенкова, через два года после создания ГПУ, ведомство возглавил 30-летний выходец из казахстанской элиты Руслан Орехов — один из самых закрытых кремлевских чиновников, которого в прессе называли «президентским баловнем» и «признанным мастером аппаратных “разводок”», а сам Ельцин в мемуарах упомянул как одного из «членов Семьи». Прозвищем Орехова было «Железный Руслан»: при нем, как указывал «Коммерсант», ГПУ стало «конкурентом всех без различия указотворцев»: проверка проектов в ведомстве Орехова была не только юридической, и  даже чиновники-либералы, продвигая свои инициативы и опасаясь правок или блокировок, искали возможность избежать «ореховской экзекуции» и договориться с Ельциным напрямую. «К Орехову как “серому кардиналу” Кремля выстраивались в очередь все высшие чиновники и крупные игроки — в том числе, руководители “Газпрома”, Гусинский, Березовский и другие, — рассказывает Мазаев. — Многим приходилось ночевать на столах в кабинетах ГПУ, дожидаясь обсуждения проектов, которые он курировал или инициировал сам». 

Бывший помощник президента Георгий Сатаров в разговоре с «Холодом» проиллюстрировал таланты Орехова следующей историей. Однажды кремлевские юристы, перекусывая во время авральной работы над антикоррупционным пакетом Кремля, поспорили на бутерброд, кто придумает самую эффективную коррупционную схему получения взятки на миллион долларов. Бутерброд достался Орехову — за идею отмывания денег через спор о диффамации в арбитражном суде. Предполагалось, что взяткополучатель договорится с крупным медиа о размещении скандального компромата на самого себя, затем подаст на владельца СМИ в суд за то, что его назвали живодером, педофилом или пожирателем детей, а потом — подпишет мировую с выплатой миллиона компенсации. 

«Орехов — человек смелый и творческий, в условиях революционного времени он был способен на неординарные шаги», — вспоминает экс-председатель президентского Совета по правам человека (СПЧ) Михаил Федотов, который в начале 1990-х работал главой Российского агентства интеллектуальной собственности (РАИС) и министром печати. Федотов вспоминает, как готовил вместе с Ореховым указ президента о ликвидации РАИС и создании Российского авторского общества. «Это была настоящая революция — превратить орган госуправления в общественную организацию, принадлежащую композиторам, писателям и поэтам, — объясняет он. — Сегодня бы такая инициатива не прошла. А тогда мы с Ореховым не только записали РАО в правопреемники имущества и договоров РАИС — в указе говорилось, что эта организация находится под покровительством президента, и это определяло отношение к новому НКО. Это пример творческой смелости Орехова. В 1990-е годы ГПУ могло высказывать любые предложения, которые потом обсуждались в парламенте».

Были, однако, и другие точки зрения на деятельность главы управления. Так, тогдашний начальник отдела ГПУ по судебной реформе (а впоследствии — член СПЧ) Сергей Пашин вспоминает, что в середине 1990-х боролся за создание суда присяжных и отмену смертной казни, но получалось плохо — реальная реформа начальству была не нужна. «Я призывал не демонстрировать жестокость, не конопатить бурлящий котел устрашающими мерами, но окружение Ельцина зачастую занимало самую реакционную позицию. Орехов решал дела с Чубайсом (в тот момент он занимался экономической политикой правительства — Прим. “Холода”), не принимал подчиненных месяцами, стремился не светиться и не ссориться с силовиками, — рассказывает Пашин. — ГПУ тормозило помилование в качестве альтернативы смертной казни, дальнейшее распространение судов присяжных (они были созданы в 1993-1994 годах в девяти регионах. — Прим. “Холода”) не происходило». В итоге мораторий на смертную казнь ввели, только когда Россия вступила в Совет Европы, а суды присяжных по всей стране с трудом внедряли до 2010 года.

Быстро выяснилось, что авантюрный характер Орехова приводит еще и к скандалам. Один из них в 1993 году был связан с делом о контрабанде миллиона долларов наличными против гражданина Казахстана Тимура Куанышева  («Коммерсант» называл его родным дядей главы ГПУ). Куанышев получил эту сумму в качестве кредита для своей компании БАТТ и пытался вывезти ее из России; его с подельниками поймали на таможне. Орехов вызвал таможенников в ГПУ и убеждал их в том, что БАТТ была одной из коммерческих структур, через которые правительство Казахстана кредитовалось в России. Впрочем, решить вопрос главе ГПУ не удалось — суд в итоге признал изъятие валюты законным.

Эта и другие подобные истории не мешали Орехову усиливать аппаратный вес ГПУ. В 1996 году ведомство стало называться Главным государственно-правовым управлением (ГГПУ), а Орехов стал еще и замглавы администрации президента. При этом управление регулярно конфликтовало с другими ведомствами: например, в 1997 году ГПУ рекомендовало президенту отменить указ о деноминации, называя его юридически неподготовленным (обошлось в итоге технической правкой существующих законов). Еще через год, после отставки Сергея Кириенко с поста премьера и в разгар экономического кризиса, Орехов вместе с четырьмя другими заместителями главы АП подписал письмо президенту с рекомендацией назначить главой правительства мэра Москвы Юрия Лужкова. Ельцину это не понравилось: все подписанты, кроме Орехова, были уволены, а сам глава ГПУ покинул свой пост весной 1999-го — когда руководителем АП назначили Александра Волошина. В интервью «Московским новостям» Орехов объяснил, что стал чувствовать себя «белой вороной»: «Вместо того, чтобы делать свое дело, многие здесь занимаются интриганством и решением корпоративных или личных проблем».

После ухода из Кремля приключения Орехова не закончились. Он создал юридическую фирму с узнаваемым названием ГГПУ, которая обслуживала «Газпром» и мэрию Москвы, разрабатывая для последней проекты местных и федеральных законов (за это компания Орехова выкупила на льготных условиях у администрации Юрия Лужкова восьмиэтажное здание в центре Москвы). Впоследствии дела бывшего чиновника пошли хуже: его фирма не смогла выплатить ипотеку за свой офис, и здание было продано; сам Орехов проиграл суд бывшему партнеру и фактически стал банкротом. Три года назад обанкротилась и фирма ГГПУ; ее конкурсный управляющий требовал в суде отнять у Орехова автомобиль Cadillac GMT. (Связаться с Ореховым «Холоду» не удалось.)

Само управление, в честь которого Орехов назвал свою компанию, после его ухода возглавила его первая заместитель — Лариса Брычева. Рекомендовал ее на этот пост новый глава АП Александр Волошин. «Потому что она крутая. Суперспециалист. Принципиальная, — объясняет выбор Волошина бывший кремлевский чиновник. — И не революционерка, что очень важно для руководителя такого органа».

Люди с автоматами

Карьера чиновницы для Брычевой началась в Верховном совете РФ — парламенте, который в начале 1990-х быстро начал конфликтовать с президентом Ельциным. После того как Сергей Шахрай создал ГПУ, юристы из Белого дома стали массово перетекать в новое ведомство — и в аппарате Верховного совета возникли вакансии, на одну из которых и пришла 35-летняя Брычева. Выросла она в элитной советской семье: один дед — сталинский замминистра юстиции, другой — военно-партийный пропагандист, дослужившийся до звания полковника. Отец работал редактором и переводчиком в издательстве «Прогресс», мать — юристом. Брычева продолжила династию и поступила на вечернее отделение юрфака МГУ. 

Впрочем, сама она впоследствии признавалась, что «не была сильно уж такой старательной студенткой» и училась работать в боевых условиях. «Помню я, проигравши первый раз в суде, плакала. Так расстроилась, что рыдала, хотя мне за это ничего в административном смысле не было, — рассказывала Брычева. — Старательной я стала, когда поступила в аспирантуру».

Лариса Брычева, 2008 год.
Фото: Александр Миридонов / Коммерсантъ

В аспирантуре в академическом Институте государства и права (ИГПАН) Брычева специализировалась на защите прав граждан в потребительской сфере — и в 1985 году защитила по этой теме диссертацию. Из ИГПАН вышла целая плеяда высокопоставленных аппаратчиков. Училась она вместе с Джахан Поллыевой, потом ставшей спичрайтером президентов, — по словам собеседников «Холода», они дружат с тех самых пор; там же был аспирантом и будущий министр юстиции и глава Чувашии, а до недавнего времени — куратор законодательной работы в Совете Федерации Николай Федоров. В институте же работал и будущий помощник Ельцина по правовым вопросам Юрий Батурин. «Брычева в 1980-е годы не была заметна в ИГПАН, — рассказывает еще один бывший аспирант, а ныне профессор МГЮУ Владимир Лафитский, — но ее всегда можно было встретить в очереди за книгами по истории, политологии, философии и правоведению, серией “Литературные памятники”. Эти издания были в ограниченном доступе, их специально привезли в институт по заказу руководства». После получения степени Брычева осталась в ИГПАН — редактировать «Советское государство и право», который издавал институт, и где в прежние годы печатался ее дед. Оттуда в 1992 году Брычеву и позвали в Верховный совет.

«Тогда в разных комитетах открывались вакансии для юристов, и мы обе выбрали комитет по законодательству, — вспоминает знакомство с Брычевой директор Центра законодательства и корпоративных отношений РСПП Ирина Котелевская. — Но я занималась публичным правом, а Лариса Игоревна — гражданским, ей была ближе экономическая тематика». Работы было много — в Конституцию, оставшуюся с советских времен, постоянно вносились изменения, и юристам приходилось тяжело. Люди, с которыми Брычева начинала тогда, до сих пор рядом с ней: глава аппарата комитета ВС по законодательству Михаил Палеев сейчас — главный советник ГПУ. 

Работоспособность Брычевой быстро отметили коллеги. Председатель Комиссии по экономической реформе Владимир Мазаев позвал ее туда в качестве главы аппарата. Комиссия курировала все экономическое законодательство и пыталась бороться с «ваучерной приватизацией», в том числе с помощью жалоб в Конституционный суд. «Некоторые аппаратчики Верховного совета были против кандидатуры Брычевой, — вспоминает Мазаев. — Им не нравился ее бэкграунд, и назначение женщины на такой пост тогда не приветствовалось». Стиль работы Брычевой политик описывает так: «Курит и пашет». «Она не только цивилист (специалист по гражданскому праву — Прим. “Холода”) высокого уровня, но и ориентируется в бюрократической системе и понимает природу людей, — продолжает он. —  За несколько дней наладила работу аппарата и была моей правой рукой. Тогда началось ее восхождение по административной лестнице».

Впрочем, проработала Брычева в парламенте недолго — когда в сентябре 1993 года Ельцин распустил Верховный совет, и тот перешел на нелегальное положение, юристам делать там стало нечего. «По зданию Белого дома стали ходить непонятные люди в камуфляже и с оружием — садишься в лифт, а рядом человек с автоматом, — вспоминает Котелевская. — В конце сентября нам стала очевидна бесперспективность работы на площадке Белого дома, да и мы просто опасались за свою жизнь». 26 сентября Ельцин поручил главе Комитета по законодательству Михаилу Митюкову (тот оставался лояльным президенту) заняться ревизией и доработкой наследия упраздненного парламента — так была создана Комиссия законодательных предположений. «Мы унесли личные вещи из сейфов, туфли запасные и без заявлений о приеме на работу и трудовых книжек перешли работать к Митюкову в высотку на Новый Арбат, — продолжает Котелевская. — Вещи и трудовые книжки нам отдали потом, когда стрельба прошла».

Скан: архив президентского центра Б.Н.Ельцина

Работодателями «предпарламента» на Новом Арбате были президент и его администрация. Наряду с правительством, генпрокурором, главой Центробанка и председателями высших судов Комиссия имела право представлять президенту проекты указов, которыми с осени 1993 года фактически регулировалась жизнь страны. Параллельно ее члены участвовали в доработке проекта новой Конституции. Брычева руководила аппаратом комиссии, Котелевская была ее замом. 

«Нам завезли компьютеры, и мы пахали, как лошади: по ночам дописывали конституционные положения — например, придумали для Москвы и Санкт-Петербурга название “города федерального значения”, разработали указы по избирательной тематике, регламенты будущего парламента, закон о политических партиях», — перечисляет Котелевская. Комиссия обосновала положение о создании не предусмотренного Конституцией Совета Госдумы и раздельных аппаратов Думы и Совета Федерации; разработала проекты закона о публичных мероприятиях, поправки в Уголовный и административный кодексы — и по сути в первые месяцы работы нового парламента (его избрали в декабре 1993 года; тогда же ратифицировали новую Конституцию) была законодательным фильтром, которым впоследствии стало ГПУ.

До избрания парламента Митюков иногда брал помощниц в администрацию президента на Старую площадь, где шли активные дискуссии  об избирательной и парламентской реформе. Среди прочего, как потом вспоминал Митюков, обсуждалась идея преобразования Комиссии законодательных предположений в Государственный Совет — орган предварительного конституционного контроля законопроектов. Впрочем, хода идее не дали — Госсовет создали только через семь лет, и полномочия у него совсем другие. Ответственность за проверку законопроектов накануне их подписания президентом закрепили за ГПУ — куда после упразднения Комиссии законодательных предположений в феврале 1994 года перешла на работу Лариса Брычева. 

Еще через год она стала заместителем Орехова. Как утверждает Пашин, это произошло в результате интриги против него: Ельцин после личной встречи с Пашиным поручил главе АП Сергею Филатову назначить его заместителем главы ГПУ и вдвое увеличить отдел по судебной реформе, однако, когда Пашин уехал в командировку в Петербург, вместо него назначили Брычеву. «Отдел по судебной реформе был ликвидирован, вместо него создали отдел уголовного права, — вспоминает Пашин. — Я подал в отставку и ушел в правовое управление Госдумы».

В 1997 году, когда Брычева и многие ее товарищи по аспирантуре уже были прочно встроены в различные административные структуры, в ИГПАН проходила вечеринка. На ней сотрудник института Владимир Леванский произнес оду: «Коты ученые крутые ИГПАН забыли, рвутся ввысь — спешат на цепи золотые, в тенета власти подались».

Женщина с ленинским прищуром

«Крайний аскетизм сусловского толка — живет на работе, законодательство помнит в динамике: помимо буквы, еще и контекст, — описывает стиль Брычевой один из бывших замминистров. — Проекты читает по диагонали, но выхватывает содержание. Всегда с цигаркой, с ленинским прищуром, иногда с издевкой». Сергей Пашин, который, среди прочего, когда-то ездил с Брычевой в США перенимать опыт функционирования местной судебной системы, тоже отзывается о бывшей коллеге комплиментарно: «Хороший профессионал, хваткая, твердая и симпатичная, умеет решать вопросы, освобождает первое лицо от мелочей». 

По словам собеседников «Холода», у Брычевой в управлении пять заместителей и около 170 подчиненных, с которыми она обычно общается дружелюбно, но может и «включить начальника». В ее огромном кабинете рабочая обстановка — по словам тех, кто там бывал, в нем нет ничего примечательного; разве что «балалайка» — пульт, обеспечивающий спецсвязь с президентом, с кнопкой, которая «тренькает» при вызове. Когда в АП стали запрещать курить, Брычева, как рассказывают сразу несколько чиновников, поставила себе на стол табличку «Место для курения» и пыталась убеждать принимавших соответствующий закон депутатов, что закон «не очень разумен»: «Всех не оштрафуешь». 

Отзывы коллег о Брычевой противоречивы. Одни говорят о ее «сверхъестественном» уме, обаянии, «мегаинтеллигентности», огромной эрудиции и высоком художественном вкусе: «Разбирается в изобразительном искусстве, с ней можно часами трепаться о живописи, любит читать мемуары и биографии». Другие называют ее «человеком в футляре» и злопамятным мизантропом, которая во всем видит умысел и расчет и не верит в случайности (по словам одного из бывших чиновников АП, этой особенностью главы ГПУ нередко манипулируют). Сотрудник АП называет ГПУ «островком» на Старой площади: по сравнению с другими кремлевскими управлениями там создана человеческая атмосфера с нормальными взаимоотношениями, все друг другу помогают и никто никого не подсиживает — при этом, по словам другого собеседника, «нажить в ее лице недруга опасно».

Лариса Брычева на брифинге в Кремле, 2014 год.
Фото: Юрий Мартьянов / Коммерсантъ

ГПУ называют суперперсонифицированным подразделением Кремля: Брычева — единственное олицетворение безликой команды, из почти двухсот ее сотрудников за пределами управления известно не более десятка имен. Подчиненным главы ГПУ, по словам бывшего кремлевского чиновника, обеспечен комфорт, статус и зарплата с негласным условием не высовываться и не иметь карьерных устремлений. «Это та же византийская технология зачистки поля от потенциальных сменщиков в качестве залога несменяемости, что и у президента — любая попытка яркости и проявления вовне гасится», — объясняет собеседник «Холода». В начале 2000-х годов конкурентами Брычевой были двое из ныне действующих чиновников АП — это ее бывший заместитель, а ныне полпред президента в Госдуме Гарри Минх и замглавы АП Дмитрий Козак. Оба в итоге сделали карьеру на других должностях, и теперь конкурировать Брычевой уже не с кем.

Почти все называют Брычеву трудоголиком: она «живет на работе, не встает со стула». «Лариса Игоревна всегда ходит пешком между кремлевскими залами и своим кабинетом на Старой Площади, даря себе редкие минуты отдыха», — рассказывал бывший помощник президента Аркадий Дворкович. Другой бывший кремлевский чиновник добавляет, что Брычева иногда заходила по дороге в ГУМ: «Она же с 9 часов до полуночи в офисе, прогулка в Кремль — единственная передышка и возможность пройтись по магазинам». Когда глава ГПУ однажды пришла на работу с макияжем, «все решили, что произошло что-то сверхъестественное».

«Уникальные мозги, энциклопедическая память», «способность обрабатывать миллион сюжетов и нюансов и мгновенно делать правильные выводы — в этом есть что-то магическое», «кажется, что она пролистывает документ, не читая, но она его  “сканирует”», — говорят «Холоду» коллеги и бывшие подчиненные Брычевой. Она помнит все разумные аргументы, необходимые для профессиональной дискуссии по самым разным поводам, уверен предприниматель, которому после совещания в Белом доме удалось в коридоре за 10 минут рассказать главе ГПУ о коллизии в законодательстве. Как он утверждает, через несколько лет был принят федеральный законопроект, в котором почти дословно были отражены изложенные тогда аргументы. 

Собеседник «Холода» рассказывает, что у молодых холостых и бездетных юристов почти нет шансов устроиться в ГПУ: «Им просто отказывают в приеме, считают ненадежными». При этом о семье самой Брычевой почти ничего неизвестно.  Ее знакомые говорят, что в начале своей государственной карьеры Брычева с мужем, скромным юристом, жила за городом. Во время бурных событий 1993 года она  с трудом добиралась до работы на общественном транспорте, позже ее на дачу возил уже служебный автомобиль. Сейчас за Брычевой числится жилой дом площадью 147 квадратных метров на большом земельном участке в Подмосковье. По данным «Проекта», в 2006 году Брычева обосновалась на Рублевке — на участке в 27 соток стоимостью 54 млн рублей. Родственники в антикоррупционных декларациях чиновницы не упоминаются.

Выше только маршал

Возглавив ГПУ, Лариса Брычева не получила должность замглавы АП, которая до этого уравнивала Орехова с Волошиным. Но с 2004 года Брычева руководит управлением в ранге помощника президента. «Замглавы администрации — как генерал-полковник, а помощник — как генерал армии, выше только маршал, — объясняет иерархию Георгий Сатаров, работавший помощником по внутренней политике Бориса Ельцина. — Это разные вертикали: первый подчиняется руководителю администрации, второй — президенту, имея к нему прямой доступ». 

У Ельцина помощники отвечали за правовую политику, а на ГПУ были возложены функции отдела технического контроля: лажи не пропускать, вспоминает Сатаров. Сейчас ситуация изменилась. По словам источников «Холода», в Кремле у главы ГПУ двойное подчинение: указания по текущим вопросам ей дает глава администрации, по стратегическим — президент. Диалог со всеми остальными законодателями ГПУ ведет с позиции власти.  

 «Брычева — хороший специалист, — говорит работавший в 1990-х помощником президента Юрий Батурин, — но влияние ГПУ на законодательный процесс стало слишком высоким. Раньше мы в администрации президента получали дельные замечания из правовых управлений правительства, и это не считалось нарушением субординации, были квалифицированные юристы и в Думе. Сейчас все попадает в ГПУ и иногда возвращается настолько переписанным, что можно считать это другим проектом. Нет и взгляда со стороны в самом Кремле: если раньше ГПУ было отделено от вертикали помощников президента, подчинявшихся ему напрямую, и мы совместно обсуждали сложные документы, то с совмещением должности главы ГПУ и помощника президента у него остался один безальтернативный канал, и это хорошая возможность для продавливания решений». Другой бывший коллега Брычевой — Сергей Пашин — подтверждает: «Законодательный процесс, как в любом авторитарном государстве, не без усилий ГПУ построен на ручном управлении: в любой момент можно внести или затормозить законопроект». 

Владимир Путин и Лариса Брычева, 2013 год.
Фото: Дмитрий Азаров / Коммерсантъ

По мнению Сатарова, чтобы удержаться более 20 лет на посту главы ГПУ, нужно «уметь высококлассно решать задачи юридическими методами и приспосабливаться к требованиям начальства». Почти все собеседники «Холода» отмечают именно эти качества Брычевой. «Делает все, что скажут, оперативно и качественно», — говорит один из бывших сотрудников Конституционного суда. «Брычева может начисто оформить любой указ и законопроект, она лично готовит указы о кадровых назначениях в приемной президента и выводит их на бланк, чтобы избежать утечек», — добавляет бывший кремлевский чиновник. Именно Брычева 31 декабря 1999 года готовила в условиях секретности указ об отставке Ельцина и передаче полномочий Путину, а в 2006 году, как писал «Русский Newsweek», — срочный указ Путина об увольнении генпрокурора Владимира Устинова. Юрист, участвовавший в подготовке «ельцинской» конституции, также отмечает, что — в отличие от Орехова — Брычева никогда не показывала политических амбиций и не участвовала в лоббистских историях. 

В Кремле у Брычевой «со всеми хорошие отношения, которые строятся на том, что ни с кем нет никаких отношений», говорит чиновник АП: в основном она участвует во встречах с президентом, а больше почти никуда не ходит. Один из редких известных инцидентов, когда начальник на Брычеву разозлился, случился именно на такой встрече — когда на одном из совещаний еще во времена президентства Дмитрия Медведева Брычева стала беседовать с начальником Контрольного управления Кремля Константином Чуйченко (сейчас — министр юстиции), и президенту пришлось их одергивать. «Опять разговариваете? — спросил Медведев. — Я на вас давно обратил внимание, на всех совещаниях разговариваете, лучше делом занимайтесь».

При разработке законопроектов, рассказывают участники законотворческого процесса, важно — и при этом крайне трудно — попасть лично к Брычевой и объяснить ей свои идеи. Мнением главы ГПУ интересуются еще на дальних подступах к законопроекту — еще и потому что у нее есть прямой доступ к президенту. «Путин бережно относится к Брычевой, — отмечает профессор Владимир Лафитский, бывший заместитель директора института законодательства и сравнительного правоведения (ИЗИСП) при правительстве РФ. — Она ему симпатична и на нее много завязано, в том числе документооборот».

Сам Лафитский сотрудничал с Брычевой, когда она заинтересовалась его законопроектом о создании исторических центров президентов России. «Идея была в том, чтобы сохранить наследие Ельцина и его эпохи, уберечь его от приватизации и рейдерского захвата, — рассказывает Лафитский. — Меня пригласили в ГПУ, в приемной ко мне сначала вышел мой однокурсник Анатолий Кирин — подчиненный Брычевой, и только потом меня пригласили к ней в кабинет. Первая встреча длилась полчаса и была конструктивной, в итоге я стал теневым соавтором разработанного ГПУ закона (официально проект был внесен спикером Совета Федерации Сергеем Мироновым и группой депутатов. — Прим. «Холода»), и он был принят». 

Упаковщица фантазий

Система отношений между принимающим законы парламентом и подписывающим их президентом за те 25 лет, что Брычева работает в ГПУ, сильно изменилась. Например, в 1995 году она участвовала в согласительной комиссии по проекту закона о выборах депутатов Госдумы — депутат от «Яблока» Елена Мизулина тогда с трибуны парламента говорила, что еще ни один закон «не являлся предметом столь многочисленных обсуждений»; из четырех предложений, внесенных президентом, два были отклонены, а два приняты с оговорками. 

«Было время, когда президент отклонял законы пачкой — из 50 принятых мог отклонить 20, 10. Я уже в это время работала, к сожалению, и это была очень неприятная ситуация. Но тогда вето не рассматривалось как экстраординарная история, а сейчас — да, — вспоминала впоследствии Брычева. — Сейчас мы стараемся решать задачи не конфронтационно, как было до 2000-х годов, а по максимуму консультироваться в процессе принятия законов с Госдумой и СФ, дабы решение получалось такое, чтобы президент не был вынужден закон отклонить».

«В первые годы ГПУ пришлось стать штабом политических и экономических реформ, но, наладив взаимодействие с парламентом и правительством, оно вернулось к своей основной миссии разработчика законодательных инициатив и фильтра для анализа законопроектов и применения права вето», — объясняет Сергей Шахрай. Основатель ведомства видит безусловную заслугу Брычевой в том, что ГПУ стало авторитетной организацией, без которой не может появиться ни один нормативный акт: «Там налажена профессиональная работа лучших юристов и каленым железом исключена публичность и политизация». 

Лариса Брычева на заседании госкомиссии по развитию Крыма, 2014 год.
Фото: Виктор Коротаев / Коммерсантъ

Роль ГПУ стала крайне заметна в Госдуме к 2003 году, когда единороссы стали голосовать так, как скажут из Кремля, говорит бывший депутат, адвокат Сергей Попов. Еще через 10 лет глава комитета по конституционному законодательству Владимир Плигин представлял Брычеву во время ее единственного публичного выступления в Госдуме как «нашего доброго друга». «В первых созывах на всех обсуждениях присутствовал представитель ГПУ, фиксируя ход дискуссии, — отмечает другой бывший парламентарий. — Сейчас председатели и представители комитетов ездят в Кремль и согласовывают там все решения».

Самые одиозные проекты рождаются в других управлениях Кремля, но к середине 2010-х ГПУ стало юридическим конвейером по оформлению политических решений, рассказывает бывший сотрудник Кремля. По его словам, дело тут еще и в том, что в ведомстве Брычевой на порядок выше уровень компетенций: юристам приходится «упаковывать» фантазии коллег, тормозить юридический бред и пресекать откровенные конфликты интересов. При этом ГПУ построено как технический секретариат: оно анализирует проекты и возможные последствия их принятия, но не дает рекомендаций.

«На одном из совещаний, где премьер должен был принять решение, возникла ситуация “стенки на стенку”: вице-премьеры не знали, как решить проблему. Брычева разложила все доводы “по корзинам” и мудро нашла компромисс, — приводит пример один из предпринимателей. — Бизнесу и общественным организациям больше не к кому апеллировать в борьбе с бешеным принтером — она, как мамонт, держит удар».

Брычева признавалась, что ее «чрезвычайно бесит», когда ведомства называют те или иные законы «своими» и не учитывают другие нормы. Личное влияние Брычевой на российское законодательство признают все, кто сталкивался с работой ГПУ. «Сильный орган, колоссальная власть, абсолютный диктат. Может отложить законопроект в долгий ящик или зарезать. Сразу видит, на что направлен проект: дает по рукам, если ты вторгаешься в зону общего регулирования», — описывает взаимоотношения с управлением бывший высокопоставленный министерский чиновник. — Проблема такого фильтра в том, что в АП нет никакой процедуры: если ГПУ подвешивает проект, то не с чем воевать: нет заключения, жаловаться некуда».

«Без подписи Брычевой выход любого серьезного документа, даже прошедшего цепочку согласований ведомствами и субъектами РФ, исключен», — подтверждает Модест Колеров, бывший глава управления АП по межрегиональным и культурным связям. Главу ГПУ он называет «великой женщиной»: «Стальная внутри и самостоятельно мыслящая, но обворожительная, добрая и неконфликтная. Знает себе цену и всегда имеет право на собственное мнение — ее самоуважение не поза, она действительно незаменима. Думаю, секрет ее несменяемости заключается в том, что президент ей доверяет».

Еще одним поклонником Брычевой был бывший глава отдела РПЦ по взаимоотношениям церкви и общества Всеволод Чаплин — после того, как ГПУ поддержало позицию патриархата о недопустимости принуждения граждан к электронным идентификаторам, священник даже посвятил ей главу в своей книге «Вера и жизнь», где писал о Брычевой как о «всемогущей чиновнице», с которой «вполне можно поговорить о нуждах простых людей, верующих и неверующих, и она будет действовать в их пользу», так как «не боится спорить и с премьером, и с лидерами думских фракций».

Примеров прямого влияния ГПУ на российскую жизнь масса. Например, в 2018 году благодаря управлению был смягчен закон об антисанкциях: в ведомстве сочли, что он больше вредит российским, чем западным компаниям. В том же 2018 году отрицательный отзыв ГПУ, как рассказывал депутат Госдумы Вячеслав Лысаков, фактически загубил законопроект о регулировании деятельности такси.

Несмотря на реальный политический вес, у Ларисы Брычевой нет пресс-службы, и она не дает интервью — только по поручению президента дает разъяснения правовых актов (отправленные в администрацию президента запросы «Холода» остались без ответа). Впрочем, и они официально не публикуются: основная масса законопроектов фильтруется в закрытом режиме. Единственным по-настоящему публичным выступлением Брычевой была лекция в Госдуме о правовой системе России в 2014 году. А до того, на встрече с доверенными лицами Путина после его избрания президентом в 2012 году, Брычева неожиданно раскритиковала столичную мэрию, сообщив, что выйдя из дома во двор в центре Москвы, «утопилась в снегу практически по колено», — потому что «мы равнодушно относимся к муниципальным выборам и даже к выборам мэров». 

Присоединитель­ница Крыма

Когда началась путинская эпоха, ГПУ стало все чаще выполнять заказы внутриполитического блока администрации президента. «[Замглавы АП в 1999-2011 годах Владислав] Сурков давал задания по корректировке законодательства прямо “с колес”. Иди — делай — доложишь. Ни с Брычевой, ни с [ее бывшим заместителем Сергеем] Комиссаровым никаких задержек и ритуальных танцев не было. Все быстро, четко и по делу», — вспоминает бывший сотрудник управления внутренней политики АП Андрей Колядин. 

Однажды в 2011 году на совещании у Суркова обсуждался один из аспектов судебной реформы — о коллективных исках. Бурная дискуссия завершилась тем, что Сурков поручил Брычевой «проработать вопрос» и отчитаться через несколько месяцев. Присутствовавший на встрече экс-глава СПЧ Михаил Федотов тогда рассказал об этом в фонде «Либеральная миссия», где обсуждали собственный законопроект на ту же тему. Федотов советовал представить его в ГПУ. «Давайте мы его принесем Ларисе Игоревне и скажем: “Лариса Игоревна, дорогая, ваша работа уже выполнена. Спасибо вам большое. Вы уже все сделали, можете отчитаться перед Сурковым”», — предлагал Федотов свой план. Однако из этого ничего не вышло, сказал он «Холоду»: на все предложения следовал ответ, что ГПУ с ними не согласно. 

«Мы с Ларисой Игоревной неоднократно до позднего вечера засиживались в разговорах о развитии правовой системы и законодательства: она очень квалифицированный юрист, умудряется держать в голове огромное количество нормативных актов — и поскольку в законодательстве полно ошибок и противоречий,  без нее правовая система неминуемо зависнет, — рассуждает Федотов. — Но ГПУ сегодня решает в большей степени оформительские, а не содержательные задачи: за содержание отвечают управление внутренней политики и другие профильные подразделения АП. Если они говорит “да”, то ГПУ объясняет, как это должно быть оформлено. То, что политическое решение противоречит доктрине правового государства, принципам федерализма, Брычева считает не имеющими значения пустыми теоретическими рассуждениями». Если верить выложенной «Анонимным интернационалом» переписке бывшего сотрудника АП Алексея Анисимова, именно Брычева готовила в феврале-марте 2014 года документы для референдума, по результатам которого Крым присоединили к России, — вплоть до формулировок вопросов в бюллетене. В 2019 году Брычеву и ее коллегу наградили специальной медалью за «мужество, героизм, активную политическую деятельность и личный вклад в воссоединение Крыма с Россией».

Михаил Федотов. Фото: сайт президента России

По словам Федотова, ГПУ имеет возможность блокировать даже законопроекты, согласованные с президентом. Так, когда СПЧ предлагал ускорить ратификацию протокола к Конвенции о правах ребенка, касающегося торговли детьми, детской проституции и порнографии, Путин сначала согласился с доводами правозащитников, а потом поставил визу на докладе Брычевой, в котором предлагалось ничего не ускорять. Как вспоминает Федотов, он тогда пошел к главе АП Сергею Иванову и указал ему на то, что СПЧ получил две взаимоисключающие резолюции. «Иванов сначала не поверил, сказал: “Быть такого не может”, — но затем убедился, [что так все и было]. Косяк был устранен, и протокол ратифицировали. Но раз такие накладки возникают, значит система принятия решения не адекватна задачам, — объясняет Федотов. — Казалось бы, президент вполне может выслушать СПЧ и сказать: “Давайте проект”. Но традиция такова, что доклад СПЧ сначала уходит в управления администрации для выяснения их позиции и только потом на основании их позиции появляются или не появляются поручения». Как отмечает бывший глава СПЧ, с похожими трудностями сталкиваются и сами управления АП, поэтому к ГПУ в Кремле относятся как к «организации, с которой надо иметь хорошие отношения».  

«Брычева не поддерживала наши новаторские инициативы, но исполняет и полезную консервативно-охранительную функцию, отсекая нелепые опасные законопроекты», — говорит руководитель комиссии по содействию ОНК и реформе пенитенциарной системы СПЧ Андрей Бабушкин. Так, в законе об уголовной ответственности за оскорбление чувств верующих, появившемся после панк-молебна Pussy Riot, изначально одобренную депутатами спецстатью Уголовного кодекса о богохульстве во втором чтении заменили новой редакцией уже существующей статьи о нарушении права на свободу совести и вероисповедания — и ответственность по ней наступала не за любое «оскорбление» или «осквернение», а за «явное неуважение к обществу». В стенограмме заседания прямо говорится, что «ГПУ высказалась именно за эту редакцию».

«ГПУ самостоятельно принимает решения, предопределяющие судьбу законопроектов, — продолжает Бабушкин. — [Но] законы надо бы принимать не кулуарно, а с активным участием профессионального сообщества. Например, когда в 2011 году принимался закон “Об охране здоровья граждан”, мы настаивали, что без общественного контроля сокращать или перепрофилировать коечный фонд нельзя, предупреждая о рисках. Над нами посмеялись, а в 2020 году грянул коронавирус».

В 2015 году на встрече СПЧ с президентом в Кремле судья Конституционного суда в отставке Тамара Морщакова и адвокат Юрий Костанов передали Путину объемный пакет поправок в уголовно-процессуальное законодательство, направленных на усиление прав защиты. Путин сказал, что уже «расписал Брычевой с просьбой проработать и доложить», — и предложил юристам поработать с главой ГПУ «вместе напрямую». Однако в ГПУ Морщакову и Костанова так и не позвали — а пакет поправок был внесен в Госдуму через два года после повторного обращения к Путину в сильно усеченном виде: по словам Костанова, «важные и полезные предложения были проигнорированы либо отредактированы таким образом, чтобы облегчить жизнь Верховному суду». 

По словам юристов, глава ГПУ регулярно блокирует законопроекты лоббистских групп — и чуть ли не единственная в АП сопротивляется одиозным законодательным инициативам силовиков. Впрочем, не всегда. В 2006 году, после принятия закона «О противодействии терроризму», благодарность президента за его разработку заслужили трое сотрудников АП (Брычева, ее заместитель и представитель Кремля в Госдуме) и трое парламентариев — официальных авторов проекта. Между первым и вторым чтением в тексте закона, в частности, изменилось определение терроризма — если изначально этот термин подразумевал конкретные насильственные действия и угрозы их применения, то в итоге терроризмом стали считать «идеологию насилия» и «практику воздействия» на власть. Кроме того, в текст законопроекта добавили предложение о том, что при ведении переговоров с террористами не должны рассматриваться выдвигаемые ими политические требования. На базе принятой редакции закона появились новые статьи Уголовного кодекса — именно по ним в 2020 году суды вынесли обвинительные приговоры по делу «Сети» и делу журналистки Светланы Прокопьевой

Показательна также судьба поправок в уголовный и уголовно-процессуальный кодексы, касающихся гостайны, госизмены и шпионажа. В 2008 году их внесло в Госдуму правительство, во главе которого тогда стоял Путин. Президент Дмитрий Медведев проект заблокировал и поручил своей администрации — то есть по факту той же Брычевой — доработать его, чтобы исключить «малейшую возможность необоснованного привлечения граждан к уголовной ответственности». Но поправки доработаны не были, а Дума приняла их через четыре года, когда Путин вернулся в Кремль, — и даже ужесточила во втором чтении. Путин тогда заявлял, что «проект прошел предварительную серьезную экспертизу, в том числе среди профессионального сообщества». В итоге количество приговоров за госизмену резко возросло, в июле 2020 года на основании тех же поправок был арестован и обвинен в госизмене бывший журналист президентского пула, спецкор «Коммерсанта» и «Ведомостей» Иван Сафронов.

«Формально у администрации президента нет властных полномочий, но фактически все решения принимаются там. Это касается и ГПУ: мы не знаем, кто у них эксперты, как часто президент реально пользуется правом законодательной инициативы, — рассуждает специалист по конституционному праву. — Непопулярные законопроекты — например, об ограничении свободы слова или интернета — просто вносятся через депутатов и сенаторов». «Президент должен понимать, что он подписывает. Но то, что ГПУ сегодня — основной законодательный барьер, это, конечно, неконституционно и противоречит разделению властей», — соглашается партнер крупной юридической фирмы.

Как говорят юристы, Путину и Брычевой не раз предлагали создать совет по публичному праву, который проводил бы экспертизу в том числе важных политических законопроектов. Однако до сих пор единственный подобный орган — это Совет по гражданскому законодательству, который занимается исключительно частным правом. Брычева входит в совет, но ни она, ни ее подчиненные на заседаниях практически не появляются. По словам зампреда Совета Евгения Суханова, сегодня роль ГПУ в законодательном процессе больше, чем у парламента, — примерно ту же роль раньше играл ЦК КПСС, находившийся на той же Старой площади, только законы, выходившие оттуда, как считает юрист, были с формальной точки зрения куда более четкими.

Сергей Иванов и Лариса Брычева, 2012 год.
Фото: сайт президента России

В 2007 году Брычева ликвидировала одно из наиболее активных подразделений ГПУ — департамент по обеспечению деятельности уполномоченного при Европейском суде по правам человека (ЕСПЧ). Это был еще один разрыв с наследием 1990-х: тогда, по словам бывшего чиновника Кремля, именно ГПУ наладило взаимодействие России с Советом Европы, а занимались этим взаимодействием молодые юристы, не связанные с российскими ведомствами. «Они креативили, изучали зарубежный опыт, экспертизу законодательства проводили с учетом того, как посмотрит мировое сообщество, — объясняет собеседник “Холода”. — Задача выиграть дела в ЕСПЧ любой ценой тогда не стояла, а административный ресурс Кремля позволял решать выявленные ЕСПЧ проблемы. Брычева лично обращалась к европейцам за экспертизой в приведении российского законодательства в соответствие с европейскими стандартами». Однако, продолжает он, «когда количество резонансных дел против России в ЕСПЧ стало быстро расти и раздражать руководство, Брычева технично передала непопулярную у президента и его окружения функцию Минюсту». Через три года председатель Конституционного суда Валерий Зорькин впервые заговорил о возможности неисполнения решений ЕСПЧ и защите национального суверенитета. В 2015-м эту возможность утвердили решением Конституционного суда; в июле 2020 года такую поправку внесли в Конституцию.

«В другую эпоху Лариса Брычева была демократично настроена, по своему мировоззрению занимала прорыночную позицию, была против силовых методов, могла назвать силовиков дебилами, сказать, что предлагают глупость, — но до тех пор, пока это не входило в противоречие с мнением начальства», — рассказывает бывший чиновник Кремля. Другой сотрудник АП в беседе с «Холодом» называет главу ГПУ «мощным тормозом коррупционных законопроектов», но объясняет, что в политической сфере «ее ресурсов хватает лишь на то, чтобы вместо ужасного законопроекта был принят очень плохой, как было с законом об “иностранных агентах”» (источники «Холода» в Кремле рассказывали, что внедрить это понятие в законодательство распорядилось высшее руководство). Впрочем, когда Путин по просьбе СПЧ поручил  АП и Минюсту уточнить критерии для выявления иноагентов, они в итоге оказались еще шире и стали включать фактически любую публичную деятельность НКО, — а поправки, предложенные СПЧ, Брычева заблокировала.

«Брычева знает все обо всех законопроектах и всегда имеет свою точку зрения, — говорит один из экспертов, сотрудничающий с ГПУ в сфере процессуального законодательства. — Но она технократ и серый тяжеловес, ее задача — подносить патроны. И если раньше она была ближе к принятию самостоятельных решений, то сейчас у нее все меньше власти: она готовит материалы первому лицу, ожидая вербализованных и невербализованных отмашек, чтобы выполнять команды». Сама Брычева в публичном выступлении в Госдуме сформулировала свое кредо так: «От нас далеко не все зависит, но каждый должен делать, что может, а там — что получится».

Высшая судья

В 2014 году в Конституцию по предложению Владимира Путина были внесены поправки о судебной реформе. Нормативную базу для нее готовила Брычева. Она утверждала, что показывала документы судьям Конституционного суда (официально заключения по законопроектам КС был давать не вправе).  

Реформа заключалась в упразднении Высшего арбитражного суда (ВАС) и передаче его полномочий Верховному суду (ВС). Объясняли такое решение необходимостью унифицировать практику арбитражных судов и судов общей юрисдикции. Cостав расширенного Верховного суда формировался заново — для отбора судей создали специальную квалификационную комиссию. 

В Transparency International тогда заявили, что это «самая большая институциональная реформа в сфере судоустройства со времен создания мировой юстиции», предупредив о коррупционных рисках, связанных с укреплением судебной вертикали и усилением зависимости судов от исполнительной власти, а также о нарушении принципов несменяемости и независимости судей. Юристы говорили, что реформа «нарушила принципы реорганизации судебной системы, которые закреплены Конституцией». Бывший зампред КС Тамара Морщакова указывала на то, что Конституция и закон о судебной системе не предполагают возможности дополнительного отбора действующих федеральных судей. Все это не остановило реформу. В итоге в объединенном суде подавляющее большинство получили выходцы из Верховного суда — а его председателем стал бывший глава ВС Вячеслав Лебедев. 

Именно в один из высших судов Ларису Брычеву регулярно отправляют в последние годы СМИ. Чаще всего ее называют преемницей председателя Конституционного суда Валерия Зорькина, иногда — главы Верховного суда Вячеслава Лебедева. Однако Лебедева в прошлом году назначили на новый срок, а срок полномочий Зорькина истекает нескоро. Так или иначе, все источники «Холода» уверены, что в ближайшие годы Путин Брычеву не отпустит. Сама глава ГПУ действительно когда-то хотела уйти в КС, говорит сотрудник администрации президента, — но сейчас репутация судебной власти слишком низка.

Сергей Кириенко, Владимир Путин и Лариса Брычева на заседании рабочей группы по поправкам к Конституции. Фото: сайт президента России

Заявление сопредседателей рабочей группы по поправкам в Конституцию о том, что первый пакет поправок готовило ГПУ, собеседники «Холода» в Конституционном суде и администрации президента ставят под сомнение. Юристы считают, что в случае, если бы этим занималась Брычева, она бы не допустила такого количества формальных и процедурных противоречий законодательству и самой Конституции. Формально ГПУ вообще отвечает лишь за справку на сайте Кремля с кратким пересказом содержания поправок.

При этом поправки усиливают контроль президента над Конституционным судом (Брычева предлагала сделать это еще в 1994 году) — среди прочего, КС теперь сможет проверять конституционность принятых парламентом законов накануне их подписания президентом. То есть, по сути, делать работу, которой сейчас занимается ведомство Брычевой. Бывший сотрудник ГПУ Сергей Пашин считает, что поправки фактически делают КС «филиалом администрации [президента]» и «придворным» судом.

Все собеседники «Холода» уверены, что опытный аппаратчик Брычева уйдет из администрации президента, только если это потребуется Путину, — слишком давно они знакомы, слишком она удобна для Кремля, слишком много знает. «Этот слух, что Брычева уйдет в КС, я слышу пять лет, и сейчас он циркулирует, но я в него не верю, — говорит знакомый с главой ГПУ юрист. — Влияние у нее очень большое. Она, мне кажется, сама не хочет [уходить]. Власть серого кардинала ей ближе».